> Grupo de apoyo sobre El agua y el futuro de la energía |
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Gobernabilidad y financiación, eran precisamente los dos problemas básicos identificados por los expertos, para transformar la tragedia del agua en oportunidad. |
La
tragedia como oportunidad ¿Cómo ir de la tragedia evitada a la utopía realizable? Pues, primero, ampliando tantos esfuerzos de los cuales somos testigos en muchos partes del mundo y que ya se han traducido durante los años 90 por un gran aumento del numero de conexiones de agua corriente, acompañados por progresos hacia tecnologías y mejor aceptación de la necesidad de reformas. Pero, por cierto, no se podrán alcanzar nuestras metas sin esfuerzos, no sin combates en contra de muchos intereses creados, ni sin cambios radicales en los comportamientos de todos. Pero conociéndose mejor los elementos de la tragedia, y ganando apoyo en la opinión pública el concepto de desarrollo sostenible, se puede esperar -por cierto con algún optimismo- que todos los actores, empezando por los gobiernos, se empeñaran con más determinación que antes a cumplir sus compromisos. Uno de ellos es el que todos los países han contraído en Monterrey en ocasión de la conferencia “Finanzas y Desarrollo” de las Naciones Unidas, en marzo del 2002, y que consiste por lo que toca a los países industriales, en empezar por aumentar un 25 % su ayuda pública al desarrollo de aquí al año 2006; añadiendo el G8 -en el cual España está representada por la Unión Europea- que tratándose en particular de Africa, hará que ningún país que se empeñe en luchar contra la pobreza, en instaurar une buena gobernabilidad y en emprender reformas económicas serias, se vea privado de la posibilidad de realizar los objetivos del milenio por falta de recursos financieros. Aquí tenemos los elementos de la alianza contraída: esfuerzos máximos para reforma de gobernabilidad por parte de los países en desarrollo, y compromisos de facilitar la financiación de parte de los países industrializados. Estos dos problemas : gobernabilidad y financiación, eran precisamente los dos problemas básicos identificados por los expertos, para transformar la tragedia del agua en oportunidad. |
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Con el agua afrontamos un problema sistémico. Nadie puede lavarse las manos dejando todas las responsabilidades a los gobiernos. |
Para
afrontar estos dos problemas,
se habían propuesto unas 80 y tantas medidas que el G8, en ocasión de su
cumbre de Evian, el mes de junio pasado, sintetizó en un “plan de acción
para el agua” que se centra precisamente en estos dos ejes:
En vez de darles un resumen particularmente aburrido de las ochenta y tantas propuestas concretas del grupo de expertos, me gustaría detenerme en solo algunas de ellas que me parecen de inmediata relevancia. ¡Pero
cuidado! Afrontamos aquí un problema sistémico. Nadie puede lavarse las
manos dejándoles todas las responsabilidades a los gobiernos. Hay muchos
actores que deben involucrarse junto a gobiernos del Norte y del Sur:
Todos los actores deben de reconocer sus responsabilidades y aceptar también cambios profundos en sus hábitos y extravíos. Teniendo el privilegio de hablar delante de actores del sector empresarial, me atreveré, antes de concluir -con cierta timidez- a esbozar algunos aspectos de sus responsabilidades como socios de esta alianza para el agua para todos. |
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Para el agua, el grupo del Banco Mundial, los bancos de desarrollo regionales y el Banco de Inversión Europea son sumamente importantes debido al volumen de sus recursos y al efecto palanca que estos tienen sobre otros flujos. |
1°) Estimular y apoyar al buen gobierno Esto es básicamente tarea de los propios países en desarrollo (PED), pero podemos hacer mucho mediante asistencia técnica para facilitarles la tarea. Nos hemos comprometido a ayudarles en particular a elaborar políticas y planes hídricos nacionales de los cuales suelen carecer totalmente. Estos planes tendrán como objetivos prioritarios las medidas requeridas para alcanzar los ODM y tratar de ir más allá de ellos. También debemos a apoyar sus esfuerzos cuando acepten entrar en cooperaciones regionales entre varios estados para encontrar soluciones internacionales a los problemas de la cuenca de las grandes ríos. Simultáneamente, puesto que el problema del agua se debe solucionar localmente a nivel de ciudades y pueblos más que de estados, se ha de ayudar a los PED a elaborar mejores relaciones financieras con entes descentralizados o subsoberanos que tienen responsabilidades cruciales para el agua, tales como ciudades, gobiernos locales y empresas de servicios públicos hídricos. Por su parte, los ministros de finanzas de esos países deben dar a los entes subsoberanos la suficiente libertad financiera para lleva a cabo sus tareas. Es importante crear capacidad también en los rangos de la sociedad civil local y nacional para que se lleven a cabo funciones de vigilancia independiente en el sector, con el propósito de dar seguimiento a entes privados y públicos en el desempeño de sus responsabilidades y también con el fin de combatir la corrupción. En
todo esto se tratará de responsabilidades mejor asumidas, de
participación ciudadana, de descentralización y transparencia; muy
particularmente, se tratará de apoyar el incremento de la capacidad
gerencial, la promoción de practicas éticas, la mejora del ambiente
regulador y legal. Algunos ejemplos se dan en el apéndice n°1. 2°) Cambiar las condiciones de financiamiento Ya
lo hemos dicho: el flujo de fondos para la infraestructura hídrica
tiene, aproximadamente, que duplicarse y el incremento debe provenir de
todas las fuentes. Nos enfrentamos aquí a un problema aun mas
complicado que los que se encuentran, por lo general, en la difícil
financiación de infraestructuras en PED. Esto resulta de la existencia
de riesgos específicos en el sector del agua, que son pertinentes para
todas las fuentes financieras, ya sean estas del sector privado o
publico, y son:
Entre estas dificultades, me quiero detener en dos que deben de ser abordadas directamente, con ayuda técnica cuando sea posible del resto del mundo, por los países en desarrollo. La más importante es la del nivel de las tarifas para recuperación de costos financieros. Otra es el de la necesaria promoción de mercados locales de capital. La recuperación de costos por medio de tarifas adecuadas es uno de los temas más controvertidos y difíciles de resolver. Por años, han prevalecido dos principios utópicos e igualmente inaplicables : el del agua gratuita para todos -que tiene aun mucho apoyo en los medios populistas del mundo- y, al contrario, el de rigurosa ortodoxia financiera de la recuperación integral de los costos sin atención especial a las realidades sociales. Tratamos ahora de hacer prevalecer otro principio de “recuperación sostenible del costo” de forma que se desarrollen políticas sostenibles de recuperación de costos a largo plazo, es decir, incluyendo los costos de operación y de financiamiento, así como el costo de renovar la infraestructura existente, pero aceptando ciertos plazos para lograr el equilibro y sin que todos los usuarios necesiten pagar el mismo precio; la capacidad de pago individual de los costos del agua debe ser asegurada mediante estructuras de tarifa apropiadas incluyendo, cuando es necesario y temporariamente, un elemento de subsidio; esto se puede realizar por ejemplo mediante el establecimiento de una estructura de paquete tarifario creciente. Los subsidios deben ser transparentes y revisados continuamente para asegurarse de que ellos sean dirigidos a los beneficiarios para quienes estaban destinados y que realmente los necesitan. Tarifas de este tipo existen en varios países y en particular en Africa del Sur, donde han permitido avances impresionantes hacia la solución del problema. Promover y garantizar el mantenimiento de tales políticas es un “sine qua non” del éxito porque nunca se podrá resolver el problema sin participación de los usuarios, que serán finalmente los grandes beneficiarios de estas inversiones, puesto que tendrán acceso en casa a agua potable a precio muy inferiores a los que pagan a los vendedores de calle. Otra
dificultad yace en el hecho que corremos el
riesgo de multiplicar de nuevo las crisis de deudas externas si no se
crean las condiciones para que los proveedores públicos y privados de agua sean capaces de pedir
prestado localmente una más amplia parte de su capital, y así
reducir el riesgo del tipo de cambio. Para ello, los gobiernos y los
bancos centrales deben estimular el crecimiento de mercados locales de
capital,y atraer a ellos más ahorros locales (de fondos de pensión, de
fondos mutuales y de otros inversionistas institucionales). |
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La recuperación de costos por medio de tarifas adecuadas es uno de los temas más controvertidos y difíciles de resolver. |
Todas
estas reformas van a requerir grandes esfuerzos de los países en
desarrollo. Pero, hay que decirlo con máxima claridad, si los gobiernos
de países en desarrollo se negasen a enfrentar decisivamente estos
problemas, serian inútiles los cambios que los países industriales han
prometido adoptar en su propio ámbito financiero y desde luego tampoco se
darían. El cambio ha de ser lo más posible simultáneo en ambas partes,
en el espíritu de la alianza lanzada en Monterrey. Pero, por lo que toca
a la ayuda oficial al desarrollo y a las instituciones financieras
multilaterales, la contribución de los países industrializados ha de ser
ella también ampliada de manera importante. Ayuda
oficial para el desarrollo (AOD) En
esto, la actitud de los gobiernos debe de ser ejemplar si se quiere
establecer la credibilidad del “plan de acción” de Evian. Como un
primer paso, la AOD global para el agua debería duplicarse y la parte de
agua dentro del total de la AOD aumentar substancialmente a partir de su
nivel actual, que es muy bajo. También se deberían implementar las
recomendaciones del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OECD (CAD) acerca
del incremento de la eficacia de la ayuda, evitando el desgaste y la
fragmentación típicos de programas hídricos anteriores. En
vista de la intensidad del capital de las inversiones en agua y de la
necesidad de duplicar lo más pronto posible las AOD de los países
desarrollados, resultará importante para los gobiernos tomar la
iniciativa de creer un servicio especial nacional e internacional para
financiar anticipadamente desembolsos presupuestados para un período
posterior. Las ideas sugeridas por el Ministro de Economía y Hacienda del
Reino Unido relativas a un servicio internacional tienen propósitos
similares; nuestro grupo lo ha apoyado. Geográficamente,
la AOD debería favorecer a aquellos países, especialmente en Africa,
donde el déficit del servicio hídrico es el más elevado y donde gran
parte de las inversiones necesarias para cumplir con los objetivos
relacionados con el agua de los ODM está pendiente de ser llevada a cabo.
Dentro de los países, la subvención proviniendo de AOD para el agua y el
saneamiento debería orientarse a regiones, asentamientos y grupos
sociales por los cuales el subsidio público es imprescindible. Dentro del
sector hídrico, la AOD debería también utilizarse para servicios que
tienen que ser financiados públicamente debido a que no es factible
proveer estos servicios de forma privada, tales como importantes proyectos
de almacenamiento de agua, control de inundaciones y proyectos importantes
de irrigación y drenaje. La
AOD bilateral también debería apoyar varias iniciativas multilaterales
importantes, tales como la Iniciativa Africana del Agua, la Iniciativa de
Suministro Rural de Agua y Saneamiento del Banco Africano de Desarrollo, y
el Programa Especial de Seguridad Alimentaria de la FAO, entre otras. Más
que financiar proyectos o programas completos y colmar las iniciativas
locales mediante subsidios indiscriminados, los donantes deben utilizar
sus fondos como catalizadores para movilizar otros flujos, para dotar de
poder a otros participantes y para estimular la autosuficiencia. Para los
países pobres altamente endeudados, el agua debe ser explícitamente
incluida en los documentos de la Estrategia para la Reducción de la
Pobreza, con el propósito de darle al agua una prioridad más alta en los
presupuestos nacionales y captar algunos de los beneficios del alivio de
la deuda para este sector. ¿Que
se puede espera de las Instituciones financieras multilaterales (IFM)? El
grupo del Banco Mundial, los bancos de desarrollo regionales y el Banco de
Inversión Europea son sumamente importantes debido al volumen de sus
recursos y al efecto palanca que estos tienen sobre otros flujos. Se les
ha pedido a estas IFM que aumenten significativamente sus contribuciones
al sector hídrico. Las IFM que ahora no prestan a entidades subsoberanas
contentándose de prestar a los estados, deben reconsiderar sus políticas
con el objetivo de permitir tales prestamos en casos adecuados, sujetos a
criterios de préstamos que sean normales y prudentes. Las
IFM deben revisar sus políticas sobre la asignación de capital en
aquellos casos donde éstas representen obstáculos y una falta de
incentivo para el uso de garantías. Las que lo necesiten deben considerar
la modificación de sus artículos para permitirles la libertad de emitir
garantías en medida razonable. Debido
a las numerosas necesidades insatisfechas relativas al almacenamiento del
agua, y a pesar de posibles clamores de varios lobbies políticamente
correctos, las IFM y los donantes deben retomar los préstamos para
proyectos de almacenamiento de agua superficial y subterránea,
sujetos a las medidas preventivas de la sociedad y del medio ambiente. En
vista de la importancia de privilegiar el enfoque descentralizado del
problema del agua, los donantes y las instituciones financieras
multilaterales deben enfocar su atención hacia los entes subsoberanos con
apoyo técnico, ayuda y préstamos, y eliminar limitaciones innecesarias
para otorgarles préstamos. Las
comunidades locales necesitan recibir la facultad y los recursos
necesarios para hacer que ellas sean capaces de desempeñar su importante
función. Los bancos nacionales de desarrollo que tengan una
buena administración podrían ser considerados como canales apropiados
para financiar esas entidades locales. A los entes subsoberanos se les
deben otorgar líneas de crédito. Se debe trabajar más para simplificar
y estandarizar los contratos y las facilidades. Además de las operaciones
ordinarias de los bancos comerciales, los regímenes de micro crédito son
importantes para financiar proyectos hídricos comunitarios y pequeños
productores locales. Estos regímenes deben ser apoyados por los donantes,
las IFM, los bancos y las ONG externas mediante la provisión de capital
inicial y reservas y garantías iniciales. Se deben evitar los subsidios
con carácter permanente, pero también debe llevarse a cabo un estudio
completo de la factibilidad de crear Fondos Descentralizados para las
Iniciativas Locales de Desarrollo. En
todos estos terrenos y particularmente para préstamos a entidades
subsoberanas, garantías y proyectos para embalses, me complace decir que
ya se están tomando en estas IFM medidas que demuestran la seriedad con
la cual están aplicando el plan de acción que se acaban de adoptar. Queda por responder a un tema difícil : |
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Los gobiernos que aceptan otorgar concesiones privadas deben proveer las medidas preventivas adecuadas para crear confianza en los inversionistas y para garantizar seguridad en las sostenibilidad de los contratos a largo plazo. |
¿Cómo
facilitar el papel del sector privado? De
hecho, son muchos actualmente los obstáculos a la contribución privada.
Existen, como se ha demostrado recientemente en Argentina, un muy
importante riesgo de cambio, altos costos de preparación de proyectos,
problemas de tamaño mínimo de éstos para que el sector bancario esté
interesado, y reglas restrictivas del consenso de la OCED sobre crédito
de exportación. Se han considerado varias medidas para resolver estas limitaciones a la participación privada. Se
ha pedido a las agencias de crédito-export (ACE) establecer objetivos
para su sector hídrico, extender el plazo de vencimiento para los préstamos
relativos al agua y aumentar la proporción disponible para los costos
locales. Estas agencias están invitadas también a considerar el
ofrecimiento de garantías y préstamos en moneda local. Para ejercer un efecto adicional de palanca y, de cierta forma, de garantía, el grupo ha sugerido que los proyectos hídricos puedan ser financiados combinando, de manera transparente, fondos públicos con financiamiento privado. Los préstamos de la AOD y de las IFM deben estar disponibles para facilitar los proyectos que sean manejados por agentes privados bajo control público, tratándose por ejemplo, de expandir redes o financiar los déficit temporales en los ingresos en una concesión de acuerdo con una base tarifaría aceptada. De manera alternativa, la AOD se podría usar para financiar inversiones en activos propiedad del sector publico y manejados por el sector privado. El
grupo ha propuesto también un mecanismo financiero de respaldo de
liquidez en caso de devaluación importante, mediante el cual pueda
manejarse este riesgo al que están sujetos los promotores y agentes del
sector publico y privado que adquieren compromisos en moneda extrajera.
Las IFM están estudiando propuestas concretas para poder proponer tales
garantías a los promotores de proyecto: iniciativa que desde luego puede
ser de mayor importancia, cuando uno se refiere a experiencias recientes
en América latina. Pero
aún si se consigue poner en marcha tal sistema contra las devaluaciones
catastróficas, los gobiernos que aceptan otorgar concesiones privadas
deben proveer las medidas preventivas adecuadas para crear confianza en
los inversionistas y para garantizar seguridad en las sostenibilidad de
los contratos a largo plazo y en el flujo de ingresos que ellos definan. No
olvidemos, sin embargo, que la inversión privada no solo incluye aquella
inversión proveniente de agentes internacionales, sino también incluye
la que proviene de los inversionistas locales de todas partes del sector y
en todos los niveles. Los gobiernos y las autoridades del sector hídrico
deben reconocer la función actual y potencial del sector privado local y
proveer un marco de trabajo legal para estimular una inversión mayor a
largo plazo que provenga de esta fuente. Los gobiernos deben incluir
agentes locales pequeños en sus estrategias de suministro de agua y en
los planes de desarrollo del servicio, mediante la inclusión de
incentivos para estos agentes, con el propósito de que mejoren sus
servicios y reciban un mejor acceso a la financiación. Es tiempo de concluir. Lo haré con una reflexión sencillisima: es tarea de los expertos el averiguar y proponer; es tarea de gobiernos el decidir y crear incentivos para el cambio. Pero cuando se trata de un problema sistémico, todos los actores deben de reconocerse como movilizados y responsables, e invitados a duplicar sus esfuerzos. Ya he mencionado los siete actores del cambio necesario. Déjenme decir que su papel de hombres atareados en este sector del agua es vital. No conozco sectores donde la inversión del sector privado, el empeño de éste en mejorar la productividad y la calidad del servicio, coincida de manera tan obvia con el interés general que tan a menudo identificamos de manera simplificadora y errónea con el sector público. Es tiempo de abandonar estos enfoques maniqueos; nuestro siglo se alzará a la altura de sus desafíos sólo precisamente si consigue asociar las fuerzas de ambos sectores en alianzas leales, transparentes y eficientes. Esto también es condición esencial para que entre 2025 y 2030, estemos al menos mucho más cerca de realizar este fantástico objetivo del agua para todos; hacer del mundo un jardín mejor regado. |
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Apéndices
El
otorgamiento de fondos para el desarrollo de capacidad en las
instituciones hídricas debe ser un aspecto de alta prioridad para el uso
de la AOD. Los donantes deben financiar fondos de inversión para utilizar
especialistas extranjeros para transferir experiencia, particularmente en
el nivel operativo. Además, los donantes deben apoyar la cooperación
entre los socios experimentados y con buena reputación, incluidos
aquellos del sector público, como una forma de fortalecer las capacidades
públicas fundamentales. La
cooperación técnica de la AOD debe ser usada como un medio para mejorar
la creación de capacidad sobre la marcha para fortalecer al sector público,
y también debe ser usada para preparar e implementar proyectos y
programas, incluídos los que involucran la participación privada. Los
donantes deben apoyar la planificación de acciones, en la cual la
planificación y la preparacion del proyecto se integran dentro de
proyectos de ayuda. Corrupción
y prácticas éticas La
corrupción es un problema que se presenta tanto en el sector privado como
en el publico. La agencias ejecutoras deben convertirse en agencias
atractivas para un liderazgo de alto calibre y deben hacerse responsables
de dar cuenta del desempeño y del rendimiento. Los estándares de
integridad deben ser diseñados, acordados e implementados por todas las
partes interesadas. El alto perfil político del agua debe ser utilizado
para crear más transparencia en sus operaciones. La opinión pública,
las asociaciones de usuarios y las ONG deben ser motivadas para controlar
y hacer públicas las actividades de las organizaciones hídricas y
denunciar las practicas corruptas. Las compañías y los contratistas públicos
involucrados en el sector del agua son exhortados a cooperar con otras
partes para desarrollar métodos para promover un comportamiento ético. El
ambiente regulador y legal El Panel recomienda la creación de un fondo circulante que consista en una donación de dinero para financiar los costos públicos de la preparación y la estructuración de proyectos complejos, incluyendo la participación del sector privado y de otras estructuras innovadoras. El fondo sería utilizado para ayudar en la preparación y la estructuración de las licitaciones del proyecto (incluyendo los costos de asesoría legal, financiera y técnica) tanto en la fase de licitación como en la de negociación. El fondo sería repuesto por las autoridades una vez que las propuestas fueran aceptadas. El Panel también recomienda financiar un estudio para preparar une mejor práctica y cláusulas modelo en los acuerdos legales de los socios públicos y privados, haciendo particular referencia al sector hídrico. |
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